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Subdivisión de tierras del ejido urbano: Superior Tribunal de Justicia rechazó el planteo de Vuoto

El Superior Tribunal de Justicia declaró, por mayoría, “inadmisible” la acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad de Ushuaia contra el Decreto Provincial N° 952/2021, firmado por el gobernador Gustavo Melella, que prohíbe subdividir tierras fiscales sin servicios básicos dentro de los ejidos urbanos. De esta manera se sienta un precedente contra la intención del intendente Walter Vuoto de realizar subdivisiones sin contar con servicios básicos, ya que el Alto Tribunal entendió que el Gobierno cuenta con facultades para ejercer su jurisdicción en temas catastrales. El Dr. Ernesto Löffer analizó la cuestión de fondo y sostuvo que “no se observa que el decreto se contraponga con la potestad reconocida a la municipalidad en la Constitución provincial, ni tampoco que vulnere la autonomía que le reconoce el artículo 169. Por el contrario, configura un ejercicio razonable de las competencias de orden colaborativo que la misma Constitución le reconoce a la Provincia para lograr que las ciudades y los asentamientos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles; para proteger el medio ambiente y para promover el bienestar general de la comunidad toda”.

Ushuaia.- Finalmente los integrantes del Superior Tribunal de Justicia lograron un acuerdo en la controversia surgida entre el Gobierno de la Provincia y la Municipalidad de Ushuaia por la subdivisión de tierras dentro del ejido urbano de la capital provincial.

En un fallo de 40 páginas, los ministros del Alto Tribunal analizaron las cuestiones formales y de fondo (Dr. Ernesto Löffler) sobre el contenido del Decreto Provincial N° 952/2021, firmado por el gobernador Gustavo Melella, que prohíbe subdividir tierras fiscales sin servicios dentro de los ejidos urbanos.

La Municipalidad de Ushuaia (en el Expediente N° 4285/21) interpuso una Acción de Inconstitucionalidad contra el Estado provincial, en lo se que consideró un ‘Conflicto de Poderes’ y por ende solicitó una medida cautelar, que por la naturaleza del conflicto, se derivó a la Secretaría de Demandas Originarias del alto tribunal (que analiza cuestiones constitucionales).

Justamente a mediados de mayo del año pasado, el Gobierno provincial modificó la normativa para impedir la venta de terrenos sin mensurar y sin servicios a través del citado decreto. Además, impuso severas sanciones a quienes comercialicen antes de urbanizar.

El Decreto 952/21 fue publicado el 19 de mayo de 2021 en el Boletín Oficial Provincial y estableció que “todo loteo o subdivisión con cesión de superficie con destino al uso público, de tierras públicas o privadas en área urbana que implique la creación de macizos deberá contar con la provisión de la infraestructura de servicios básicos”.

Esto incluye la red de agua domiciliaria, la red de alumbrado público, también red de energía eléctrica, red cloacal domiciliaria, red de gas domiciliaria y apertura y abovedamiento de calles.

“En el supuesto de tramitarse planos de mensura sobre fracciones de tierras que no posean los servicios de infraestructura básica descritos en el artículo 2º, dichos planos serán registrados por la Dirección Provincial de Catastro, incorporándose una nota que diga: ‘El registro del presente plano no exime al titular registral de la obligación de ejecutar las obras de infraestructura básica’”, manda el decreto.

También enfatiza que “las parcelas generadas, no podrán ser objeto de transferencia de dominio, toda vez que sólo se emitirán certificados catastrales con el único fin de realizar su inscripción inicial en el Registro de la Propiedad Inmueble, dicha condición deberá constar expresamente en las observaciones de los certificados catastrales que se emitan a tal efecto”.

Publicidad engañosa

A partir de la nueva legislación “la emisión de certificados catastrales con la finalidad de venta u otra forma de transferencia dominial de las parcelas resultantes, sólo se realizará a partir de la presentación ante la Dirección Provincial de Catastro de los certificados de habilitación de las obras de infraestructura básica extendidos por los entes correspondientes. Dicha presentación podrá realizarse en forma parcializada respecto del número total de parcelas generadas”.

Dispone que “todo tipo de propaganda que se realice para promover la venta particular o en remate de tierras en base a los planos subdivisión deberá contar con la previa aprobación de la Dirección Provincial de Catastro”.

Los cuatro ministros del Superior Tribunal de Justicia, doctores Ernesto Adrián Löffler, Darío Muchnik, María del Carmen Battaini y Carlos Gonzalo Sagastume firmaron el fallo.

Y en caso contrario, “toda publicidad que se realice sin cumplimentar lo supuesto, o toda falsedad que se publique en cuanto a características de loteo y/o servicios con que cuenta, se sancionará con la suspensión del plano de mensura del Registro Catastral durante seis meses, periodo durante el cual no se emitirán certificados catastrales a ningún efecto”.

Derogación de viejos decretos

Para establecer nuevas condiciones para el desarrollo de urbanizaciones, el Ejecutivo debió derogar los Decretos Territoriales Nº 348/86 y Nº 926/86 que regulaba el desarrollo de los fraccionamientos que impliquen la creación de manzanas en función de los índices de ocupación, usos de suelo y servicios públicos, y en consecuencia se estableció como obligación que dichos fraccionamientos debieran contar con la provisión de la infraestructura de servicios básicos.

Para el Ejecutivo, “en atención a la antigüedad de las precitadas normas, se advierte la necesidad de adecuar las mismas”.
El decreto indica que “los profesionales de la agrimensura han manifestado tener dificultades significativas para concretar los trabajos para

los cuales son contratados, toda vez que los mismos se encuentran sujetos a la ejecución de tareas ajenas a su especialidad, lo cual genera que sus labores se extiendan excesivamente en el tiempo”.

Agrega que “la registración dominial de las parcelas generadas sólo puede hacerse efectiva cuando finalizan las dilatadas tareas de agrimensura, que hacen que la gran mayoría de los inmuebles que circulan en el mercado inmobiliario actualmente, no cuenten con matrícula en el Registro de la Propiedad Inmueble”.

“Finalmente son los compradores particulares quienes sufren la desarticulación de tareas viendo demorada la posibilidad de escriturar el lote adquirido, y en muchos casos, imposibilitados de acceder a un crédito hipotecario que les permita hacer ocupación efectiva de su propiedad”, concluye.

La Municipalidad de Ushuaia interpone recurso de inconstitucionalidad

La Municipalidad de Ushuaia promovió acción de inconstitucionalidad contra el decreto firmado por Melella esgrimiendo que vulneraría los artículos 169 y 173 inciso 8, apartado d) de la Constitución de la Provincia y el artículo 1972 del Código Civil y Comercial.

En primer lugar, sostuvo acerca la admisibilidad formal de la acción y luego expone los motivos de fondo que dieron lugar a la demanda. A tal fin, comienza por recorrer los antecedentes normativos que previnieron al decreto provincial 952/21, en concreto, el decreto territorial 348/86 (derogado por Melella).

Recuerda que dicho precepto establecía que todo fraccionamiento que implique la creación de manzanas debería contar con la provisión de infraestructura de servicios básicos, esto es, red de agua domiciliaria, energía eléctrica, red cloacal y apertura de calles con abovedado —cfr. arts. 10y 2°—. También que mediante el decreto territorial 926/86 (también derogado) se dejó establecido que sólo estarían alcanzadas por esa obligación las tierras del dominio privado —cfr. art. 1°—.

Indica que la sanción de aquella norma por parte del entonces Ejecutivo territorial resultó procedente, en tanto al momento de su dictado —año 1986— la actual Provincia aún era un territorio nacional y las competencias correspondientes a los municipios estaban previstas por el decreto ley 2191/57 y la ley territorial 236.

Sin embargo, la Municipalidad de Ushuaia entendió que este extremo se vio modificado tras la provincialización de Tierra del Fuego y el dictado de la Constitución provincial, que en su artículo 169 reconoció la autonomía de los municipios de la Provincia de conformidad con las pautas de los artículos 5° y 123 de la Constitución nacional.

Destaca que en el artículo 173 de la Carta provincial se reconoce a los municipios la competencia en el ejercicio del poder de policía en materia de planeamiento y desarrollo urbano y rural —cfr. art. 173, inciso 8, apartado d)—, y que en ese contexto es que se dictó el decreto provincial 1519/99 -actualmente derogado por el art. 3° del decreto
952/2021-.

Löffler aborda la cuestión de fondo

Juez Ernesto Adrián Löffler recordó, en primer término, que “este Superior Tribunal tiene dicho, en línea con la postura de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que: ‘la declaración de inconstitucionalidad es un acto de extrema gravedad pues pone a prueba el delicado equilibrio que debe imperar entre las funciones de los tres poderes del gobierno republicano y representa la ‘última ratio’ del ordenamiento jurídico cuando no se dispone de otros remedios para preservar la primacía de las garantías fundamentales de rango constitucional (…) La cuestión constitucional ha de cobrar entidad suficiente para influir decisivamente en la sentencia que dirime el litigio…”.

Observó que en virtud de ello, “el juez debe ejercer su función de control con extrema prudencia y con apego a los requisitos establecidos en los preceptos que delimitan la acción judicial en trato”.

De manera preliminar, “estimo pertinente recordar que en oportunidad de comentar la Constitución de la Provincia en una obra publicada recientemente, destaqué el mandato preambular en orden a afianzar la autonomía municipal que, como organización estadual de segundo grado, le impone a la Provincia la Carta Magna local”, dijo, aludiendo justamente a su libro ‘Constitución de la Provincia de Tierra del Fuego,
Antártida e Islas del Atlántico Sur, comentada, anotada y concordada en base a los debates constituyentes, leyes provinciales y jurisprudencia’.

“Señalé que este es otro de los principios que incorpora nuestra Constitución vernácula, antes que se reformara la Constitución nacional en 1994, al establecer como obligación de la nueva provincia garantizar la autonomía municipal. Las ciudades autónomas se constituyen así en instituciones naturales y necesarias del sistema democrático”, agregó en referencia a la causa ‘Stefani, Héctor Antonio y otro c/ Concejo Deliberante de la Ciudad de Ushuaias/ Acción de Inconstitucionalidad’, sentencia del 8 de abril de 2022, según el voto del propio Löffler.

“También señalé que el nuevo estatus se proyecta en cinco planos esenciales: el político; el administrativo; el institucional; el económico; y el financiero. Y expuse mi opinión en cuanto a que esta decisión responde a una fuerte aspiración de los convencionales locales de fortalecer el régimen municipal en tanto constituye la primera organización representativa y republicana, y es la forma de descentralización más pequeña de nuestro régimen federal, constituido para resolver las necesidades de la comunidad y lograr el bienestar de sus vecinos”.

Asimismo, rechazó el argumento de la Municipalidad de Ushuaia en el sentido que el decreto de Melella violentaría la autonomía municipal que la Constitución local le reconoce en el artículo 169 al avanzar sobre la competencia que, con carácter exclusivo y excluyente, le atribuye en el artículo 173 inciso 8 apartado d), vinculada con el ejercicio de funciones político administrativas y, en particular, el poder de policía en materia de planeamiento y desarrollo urbano y rural, vialidad, planes edilicios, política de vivienda, diseño y estética urbanos y control de construcción.

En ese sentido el juez Löffler recordó que el STJ “tiene dicho que las relaciones jurídico-políticas entre el Estado federal, las provincias y los municipios, están determinadas con precisión en la Constitución nacional y en la Constitución de la Provincia, que operan como núcleo de asignación de competencias.

Es allí donde debe buscarse, no sólo la existencia misma de la atribución, sino también el centro de poder al cual ella ha sido asignada o, en su caso, si se trata de un ejercicio concurrente este Tribunal”, esgrimiendo la causa “Agencia de Recaudación Fueguina (AREF) c/ Municipalidad de Ushuaia, Tolhuin y Río Grande s/ Acción Meramente Declarativa” (Expediente 3424/16 de la Secretaría de Demandas Originarias, sentencia del 12 de diciembre de 2017, registrada en TO CIV, F° 164/212).

Asimismo, “se debe tener presente que la competencia para regular un mismo instituto puede ser atribuida a diferentes niveles de gobierno ‘ …de forma excluyente (arts.75. inc. 12 y 123, entre otros), concurrente (art.75, inc. 18 y 125) o cooperativa (art.41 en materia ambiental, artículo 75, inc. 2, en materia de coparticipación o art.75, inc. 12, en materia de legislación de fondo y procesal, entre otros ejemplos)…’, citó el alto magistrado.

“En este marco es que cabe dilucidar si, tal como sostiene la actora, la competencia para ejercer el poder de policía en materia de planeamiento y desarrollo urbano y rural le ha sido conferida por el artículo 173 de manera exclusiva o, por el contrario, se trata de una potestad concurrente o colaborativa entre este nivel de gobierno y la Provincia demandada”, observó.

A tal fin, “es relevante tener en cuenta que, si bien el urbanismo inicialmente aparece como un concepto exclusivamente vinculado a la ciudad, hoy se lo relaciona con el ordenamiento del territorio en su totalidad.

Así, el urbanismo se constituye en «…una actividad multidisciplinaria, ‘una perspectiva global e integradora de todo lo que se refiere a la relación del hombre con el medio en el que se desenvuelve y que hace de la tierra, del suelo, su eje operativo’…» (cfr. Juan Octavio GAUNA (h), ‘Urbanismo y derecho’.”

En otras palabras, “el concepto urbanismo y, por extensión, el de derecho urbanístico, ya no es sólo lo propio del conjunto de conocimientos relativos a la planificación, desarrollo, reforma y ampliación de los espacios de las ciudades, sino que se ha expandido para abarcar ‘…nuevos contenidos al compás de la intensificación de las interrelaciones entre la planificación física y la planificación económica, por un lado, y el medio ambiente y el desarrollo económico por otro…’ (cfr. Juan Ramón Fernández Torres, ‘El urbanismo como condición de desarrollo social y humano’)”

Al respecto, Löffler recurrió a la Constitución provincial que en el artículo 173 inciso 8 apartado d) -tal como reclama la parte actora; es decir, la Municipalidad de Ushuaia- establece que la Provincia reconoce a los municipios la potestad para ejercer sus funciones político administrativas y, en particular, el poder de policía en materia de planeamiento y desarrollo urbano.

Paralelo a ello, el artículo 54 de la Constitución prevé que el agua, el suelo y el aire, son materia de especial protección por parte del Estado provincial, que tiene el deber de proteger el medio ambiente y preservar los recursos naturales, para lo cual debe dictar normas que aseguren la compatibilidad de la programación física, económica y social de la Provincia con la preservación y mejoramiento del ambiente; y una distribución equilibrada de la urbanización en su territorio (cfr. artículo 54 incisos 2 y 3 de la CPTDF).

“El artículo 63, por otro lado, dispone que el sistema económico debe estar subordinado a los derechos del hombre, al desarrollo provincial y al progreso social, a la par que el artículo 75 establece que ‘…la planificación del desarrollo provincial es imperativa para el sector público e indicativa para el sector privado, y tiende a establecer un concepto integral que contemple los intereses locales, regionales y nacionales, y sus relaciones de interdependencia…’.”

Finalmente, “el artículo 135 inciso 14 determina que es competencia del Poder Ejecutivo provincial proveer al ordenamiento y régimen de los servicios públicos provinciales”.

“Atendiendo a las consideraciones vertidas en los puntos 4 y 5 del presente voto, entiendo que para decidir en el caso corresponde realizar una interpretación dinámica del texto constitucional, que debe ser entendido como un todo sistémico y coherente que procura que las atribuciones conferidas a los distintos niveles de gobierno se desenvuelvan de manera armoniosa y coordinada, con el objetivo de exaltar la dignidad humana protegiendo los derechos individuales y sociales; proteger el medio ambiente y promover el bienestar general, tal y como lo consagrara el constituyente fueguino en el Preámbulo. Por ello, entiendo que antes que buscar la confrontación del mandato contenido en los artículos 169 y 173 inciso 8 apartado d), con el dado en los artículos 54, 63, 75 y 135 inciso 14) de la Constitución provincial, se debe propiciar una hermenéutica de estos preceptos que, partiendo de la noción amplia de derecho urbanístico dada más arriba, tienda a cumplir de la manera más adecuada los objetivos fijados en el Preámbulo de la Carta Magna provincial y los compromisos asumidos por la Provincia para el cumplimiento de los ODS —cfr. resolución 172/15 de la Legislatura provincial—, que se enmarcan en el objetivo más amplio de lograr un mundo más justo, equitativo e inclusivo.

La visión del fenómeno urbano desde el enfoque sistémico y amplio ya señalado, es la que da lugar a que las atribuciones asignadas constitucionalmente a las autoridades provinciales y municipales en materia de desarrollo urbano deban interpretarse, no ya como de orden puramente concurrente sino colaborativo, puesto que ambos niveles de gobierno tienen el deber de cooperar para alcanzar el objetivo común de lograr cierta calidad de vida en el espacio de la ciudad en pos del desarrollo sostenible de todo el territorio provincial”.

En este punto, “no está de más recordar que ‘…el armónico desenvolvimiento de un sistema federal de gobierno —cuyo eje es la distribución de competencias— depende de la ‘buena fe’, de la ‘coordinación’ y de la ‘concertación’ entre los distintos sujetos participantes, pues tales líneas directrices definen el modo razonable de conjugar los diferentes intereses involucrados para encauzarlos en el logro del bien común…» (CSJN, Fallos 344:2811, voto del juez Rosatti).

Y que «…el ideario federal en el que descansa nuestro sistema de gobierno parte de la base de que el Estado Nacional, las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios coordinan sus facultades para ayudarse y nunca para destruirse…» (CSJN, Fallos: 344:1769, disidencia del juez Rosatti. También Fallos: 344:809, voto concurrente de los jueces Maqueda y Rosatti).

Corolario de lo señalado, no se observa que el decreto 952/21 se contraponga con la potestad reconocida a la parte actora en el artículo 173 inciso 8 apartado d) de la Constitución provincial, ni tampoco que vulnere la autonomía que le reconoce el artículo 169.

Por el contrario, configura un ejercicio razonable de las competencias de orden colaborativo que la misma Constitución le reconoce a la Provincia en los 121 artículos 54, 63, 75 y 135 inciso 14) para lograr que las ciudades y los asentamientos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles; para proteger el medio ambiente y para promover el bienestar general de la comunidad toda”.

Por último, “en cuanto al planteo deducido en subsidio, relacionado con la inconstitucionalidad del decreto 952/21 derivada de la ausencia de competencia del Poder Ejecutivo provincial para dictarlo, advierto —en línea con la Fiscalía de Estado al contestar la demanda— que el acto impugnado ha sido emitido en uso de la atribución de reglamentar las leyes que el artículo 135 inciso 3 de la Constitución le confiere a su titular.

Más específicamente, se trata de una reglamentación que responde a la previsión del artículo 3° de la ley territorial 146 — expresamente citada en el reglamento impugnado— que coloca en cabeza del organismo de catastro el ejercicio del poder de policía inmobiliaria catastral, de acuerdo con lo establecido en dicha norma y en la ley nacional 26.209”, argumentó finalmente Löffler para dar su voto negativo a la presentación municipal.

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